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浅谈矿山环境的综合治理 |
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——构建“和谐矿山环境” 作者：张志强
摘要：矿产资源为国家经济建设提供了物质基础，是人类社会可持续发展的重要保障。然而随着经济的快速增长，对矿产资源的需求不断增大，由矿业开发所导致的环境污染和生态破坏问题也与日俱增。构建“和谐矿山环境”乃当务之急。本文在列举我国矿产资源开发带来的环境问题的基础上，提出了相关的解决对策和建议。 关键词: 可持续发展；问题；对策；和谐矿山环境 矿业是我国经济发展的重要支柱。我国矿山环境地质问题已成为矿业经济乃至整个社会可持续发展的制约因素，为此，国家投入了大量的资金进行矿山环境的恢复治理工作。国土资源部成立以来，坚持“在开发中保护，在保护中开发”的原则，对矿产资源开发与矿山保护实行统筹考虑，统一安排，做了大量的工作。尽管如此，我国矿山环境治理仍任重而道远。积极探索矿山环境恢复治理的新途径是当前及今后一段时期的重要任务。因此，构建“和谐矿山环境”乃当务之急。 1、 矿产资源开发带来的主要环境问题 我国多数矿山生产建设时不重视环保要求，环境欠账较多，改革开放以来，对迅猛发展的小型矿山疏于管理，加之小型矿山的开采方法和选矿工艺落后，大多无环境保护设施，加剧破坏了矿区的生态环境，由于矿山企业多，分布广，造成的环境影响大，已成为我国重要的污染源。 矿产资源开发过程中影响环境的因素很多，但其中采矿剥离地表岩土、产生大量尾矿等固体废弃物，是造成大量土地被压占与破坏，植被毁坏与水土流失，大量有毒和有害物质沉积地表通过各种途径进入或污染土壤、河流、水体，大量尘土飞扬和有害气体进入大气，造成矿山生态环境破坏，引发各种地质灾害的最主要因素。 1.1．工业固体废弃物成灾。矿产资源的开发利用过程中所产生的废石，选矿生产中产生的尾矿排放侵占和破坏了大量土地资源：现仅金属矿山堆存的尾矿就达到了50亿吨。煤矿生产的矸石量约占产量10％，每年新产生矸石约l亿吨。绝大多数小矿山没有排石场和尾矿库，废石和尾矿随意排放，不仅占用土地，还造成水土流失，堵塞河道和形成泥石流。国土资源部自1999年开始以山东、山西、河北、甘肃等省作为试点，开展了矿山尾矿及环境调查，调查结果表明，矿山尾矿、废石等固体废料积存的数量及其对矿区土地、环境的影响比预计的要严重得多。 四个试点省矿山尾矿库共计1893座，已累计堆存尾矿120299．67万吨(约12亿吨)，并以年排放量8650．52万吨速度增长。 表1 试点省尾矿调查统计
1.2．植被破坏，生态环境恶化。由于大量的采矿活动以及开采后的复垦还田程度低，使很多矿区的生态环境遭到严重破坏。特别典型的是南方离子型稀土矿床，漫山遍野地露天挖矿，使山体植被与含有植物养分的腐殖土层及红色粘土层被大量剥光，土地已失去了原有的生态平衡。 1.3．水污染比较严重。矿山开采过程中对水源的破坏和污染比较严重。由于矿山地下开采的疏干排水导致区域地下水位下降，出现大面积疏干漏斗，使地表水和地下水动态平衡遭到破坏，以致水源枯竭或者河流断流，使原来用井泉或地表水作为工农业供水的厂矿、村庄和城镇发生水荒。我国国有大、中型选矿厂对选矿废水的处理虽然做了一些工作，但达标排放、零排放的企业为数不多。一些中、小型选矿厂，生产设备落后，技术水平低，大多数没有水处理装置，选矿废水不经任何处理随意排放，污染了水质和土壤。 表2 试点省矿山废水排放量统计 （单位：万吨）
1.4．地质环境问题日益严重。矿山在开采过程中都不同程度地引起地表下沉、塌陷、岩体开裂、山体滑坡等地质环境问题，极大地危及人们生命财产安全。由采矿诱发地震，也出现在我国许多矿山。 1.5．空气污染。煤炭采矿行业工业废气排放主要为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳，使矿山地区大气环境遭受不同程度的污染。因二氧化硫污染导致的我国酸雨区面积占国土面积30％以上，主要分布于长江以南、青藏高原以东地区。 2、对策和建议 2.1、加强组织领导和制度建设，全面推进矿山环境保护 2.1.1．加强领导，做好部门协调和合作，共同推进矿山环境保护工作 要把加强矿山环境保护工作作为矿业开发的重要内容和紧迫任务，各级政府资源环境管理部门都要充分认识到这项工作的重要性和艰巨性。国家环境保护总局要站在全局的高度，履行执法监督职能，做好综合协调；国土资源部负责矿山环境保护具体工作，在做好地质环境保护监督管理的同时，积极推进和组织矿山环境调查、规划和矿山地质灾害防治及土地复垦工作；各有关部门要密切配合，大力支持矿山环境保护工作。 2.1.2．加强法规和制度建设，依法治矿 （1）建立和完善矿山环境保护法律、法规体系 当前，我国矿山环境的管理十分薄弱，法律、法规还不健全。在立法上只是在《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国环境保护法》中提出简略而原则性的要求，缺少具体的管理法规。今后，我国应当依据已经确立的可持续发展战略和《环境保护法》中贯彻的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”原则，依据《矿产资源法》、《环境保护法》，制定一部与相关法律相衔接的、专门的《矿山环境管理条例》或者在即将修订《矿产资源监督管理暂行办法》为《矿产资源保护条例》(暂定名)时，将矿山环境保护与管理的内容单列章节。要明确矿山环保的目标，环保、国土资源等部门对于矿山环境保护工作的职责，各有关部门要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，规定促进环境保护、防止环境污染和生态破坏以及资源破坏浪费的经济政策和措施。 （2）建立矿山环境影响评价制度 环境影响评价是对经济活动影响下环境保护的局部预测。一般由项目申请者提交环境影响报告书或由公司出资请无利害关系单位的专家进行评价。 环境影响评价是环境管理的一项基本措施，越来越普遍应用于矿业项目之中。无论是发达国家还是发展中国家，都有比较具体的内容要求。对矿业项目来说，环境影响评价必须至少包括以下几方面的内容： ² 矿山将会对自然环境产生的影响 ² 矿山将会对当地社区产生的影响 ² 将用于消除或减轻负面影响的措施 ² 所提出减轻影响措施的替代方案 (3)建立矿山环境许可证制度 在许多国家，发放环境许可证被视为运营许可证，主要目的是把生产活动可能对生态环境产生的影响降低到最低限度。这一制度包括了矿山环境的管理。在矿山项目建设和开发之前，矿业公司必须首先获取环境许可证书(ECC)，这必须通过进行环境影响评价和提交环境影响报告书的形式获得。环境许可证附有文件，明确矿山企业在矿山环境保护和土地复星方面的主要责任，明确特殊的要求并附图。所以，环境许可证不是一般的证书，而是一份有法律效力的详细文件，也是矿山企业法人向政府和公众在环保方面做出的承诺。矿山环境许可证的发放，在美国是由州政府的矿管部门负责，在我国可考虑由省级政府中的国土资源管理部门负责。 （4）建立矿山环境及恢复治理监督检查制度 监督检查是政府加强矿山环境管理的重要环节，其目的在于查明矿山企业遵守各项环境保护规定的情况，并在必要时采取强制执行措施。 实行矿山环境及恢复治理的监督检查制度，实际上是对上述几项制度实施的有效保障。监督检查的内容是：各矿山的开采计划，环保计划和环境恢复治理计划的执行情况，采选工艺、环保设备和实施、环境恢复治理的质量和效果等是否符合原环境评价报告及环境许可证的要求。检查的重点是有毒物质和酸性矿坑水的排放和处理，以及矿区地质灾害的防治。对违规矿山，监督员有权就经济处罚、中止甚至关闭矿山向主管部门提出建议。 （5）税费上的优惠政策 首先，矿山企业每年向国家和地方政府上缴的税费有：排污费、产品环境税、环境资源税、矿产资源税、矿产资源补偿费、耕地占用税、耕地造地费和水土保持补偿费等。这些税费，在矿山环境治理过程中，以及在获得阶段性成果和最终成果后，能否返还以及返还的比例，均应在法规或制度中予以明文规定。 其次，矿山环境治理投资与其说是一种经济活动，不如说是一项社会和生态重建活动，为了引导和激励投资主体投入资金，就必须给予优惠政策，而减免税费是直接和有效的优惠政策措施。 第三，为了引导社会资金向矿山环保流动，关键是在资金筹划，分配及使用上引进市场机制，发挥市场在资金运作上的调节作用：首先应制定有利于环保投资的信贷政策，对于直接用于矿山环境治理的资金，实行优惠贷款。其次是建立矿山环保基金，并同时建立专业金融组织，担负起基金的集中管理和有偿使用。当前，矿山环保的资金缺口很大，所以，专业金融组织应开发金融市场，广辟资金来源。其中包括：财政拨款、基金拨款、赠款、银行贷款、吸引外资、协助矿山企业组建信托投资组织，直接筹措资金等等。 （6）确立环境产权和复垦土地使用权 经政府土地部门核准，矿山已征用或长期租赁的土地范围内，经过环境治理而产生的环境资源产权，包括所有权、使用权、开发权，应归属于此项治理的投资者。这符合我国现行的“谁治理，谁受益”的基本原则。如果此项投资仅仅来自矿山企业，那么其产权就应由矿山企业所有；如果资金来自政府、企业和社会，治理后的环境产权则应按投资比例，由三方分享。 已经征用和长期租赁的土地在采选矿中遭到破坏，复垦后该土地的所有权及使用权不发生改变，使用期限同于采矿许可证的有效期或租赁年限。如果这部分土地，矿山企业不再使用，应允许按国家政策规定办理相应手续后有偿转让。也应允许以地换地，即用复垦的土地交换生产建设将要破坏的新占用土地，对后者不再缴纳土地征用费。这种交换原则上应遵从市场经济的等质等价，如果复垦土地的质量不如拟用土地时，应采取经济价值补偿或数量补偿的办法解决。环境产权和复垦土地使用权确立后，应受到法律保护，不容侵犯。 2.1.3．加强环境保护意识的教育与宣传，充分发挥各方面的积极性 应当广泛深入地开展有关环境保护的宣传与教育活动，培育公众的环境保护意识，使之充分认识到生态环境保护与保护其自身安全健康的重要性；同时要在政府的统一领导下，把矿业权人、人民群众等各方面的积极性都调动起来，共同参与，把这项工作做好。 2.2、强化监督管理，严格控制矿山环境遭受破坏 矿山环保和恢复治理的好坏，需要有严格的监测、监督检查等制度的支持，需要有一定的程序和手段作为保障。矿山建设应严格执行“三同时”制度，保证各项环境保护和治理措施、设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。对措施不落实、设施未验收或验收不合格的矿山建设项目，不得投产使用；对强行生产的，国土资源主管部门要依法吊销采矿许可证。各级人民政府要加强矿山环境保护监督管理，在矿山企业年检中加强矿山环境的年检内容，对矿山环境破坏严重的企业，责令限期治理，并依法处罚。 2.3、为环境治理提供必要的资金支持 法律政策只为环境治理提供了依据，但是环境治理要花费不少资金。只有强有力的经济支持才能有效降低矿产资源开发对环境造成的污染和破坏，因此，要完善矿山环境保护的经济政策，建立多元化、多渠道的投资机制，调动社会各方面的积极性，妥善解决矿山环境保护与治理的资金问题。对于历史上由采矿造成的矿山环境破坏而责任人有过失的，各计划部门、财政部门应会同有关部门建立矿山环境治理资金，专项用于矿山环境的保护治理；对虽有责任人的原国有矿山企业，矿山开发时间较长或已接近闭坑、矿山环境破坏严重，矿山企业经济困难无力承担治理的，由政府补助和企业分担；对于生产矿山和新建矿山，遵照“谁开发、谁保护”、“谁破坏、谁治理”、“谁治理，谁受益”的原则，建立矿山环境恢复保证金制度和有关矿山环境恢复补偿机制；各地政府要制定矿山环境保护的优惠政策，调动矿山企业及社会矿山环境保护与治理的积极性；鼓励社会捐助，积极争取国际资助，加大矿山环境保护与治理的资金投入；还可以将矿山环境治理纳入市场机制之中，通过市场的调节作用来促进矿山环境的治理。 2.4、依靠科技进步，提高矿山环境保护水平 矿山环境问题是一个极其复杂的问题，要治理好就必须依靠科技的力量。 2.4.1．加强培养矿业开发和环境保护方面的科技人才 加强科学技术在矿山环境保护中的应用，特别是要加强对矿山的综合利用和尾矿、煤矸石、矿渣等开发利用的科研投入和生产开发研究工作。这样既可减少环境地质问题，起到保护环境的作用，又可以避免资源浪费。 2.4.2．加强新技术在矿山环境保护中的应用力度 要加强矿山环境保护的科学研究，着重研究矿业开发过程中引起的环境变化及防治技术，矿业“三废”的处理和废弃物回收与综合利用技术，采用先进的采、选技术和加工利用技术，提高劳动生产率和资源利用率。加强矿山环境保护新技术、新工艺的开发与推广，增加科技投入，促进资源综合利用和环境保护产业化。引进和开发适用于矿区损毁土地复垦和生态重建新技术，进行矿区生态重建科技示范工程研究，加大矿山环境治理与土地复垦力度。同时，要努力学习各国矿山环境保护的先进技术和经验，提高和改善我国矿山环境保护工作水平。 党的十六届四中全会把构建“和谐社会”提升到“执政能力”这一高度，反映了党对执政问题的全面认识，显示了构建“和谐社会”的重要性和紧迫性，而资源的合理开发和环境的保护与治理，关系到我国社会经济的可持续发展和建设社会目标的实现，所以构建“和谐矿山环境”是新世纪中国矿业发展需要解决的重要问题。
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