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论我国现阶段的矿产资源优化配置 |
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作者：盛东劲 罗其标
摘要：我国现代化建设对矿产资源的依赖程度日益增长，但矿产资源对和谐的全面小康社会建设的保障能力却有明显不足。以“三个代表”重要思想为指导，准确把握社会主义市场经济的本质和特征，彻底破除现有利益格局，用科学发展观优化矿产资源的配置，探索创新矿产资源有效配置的实现形式，不断提高矿产资源的社会保障能力，促进矿业经济全面、协调、可持续发展。 关键词:
矿产资源；矿业权；优化配置 1
我国矿产资源的定义及法律属性 “矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”,它是尚未探明或者探明后，仍然处于自然状态的不动产资源。 我国《宪法》和《矿产资源法》都明确规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或使用权的不同而改变”。国家作为矿产资源的所有者，与一般意义上的所有者有着根本的不同，它必须考虑矿产资源的合理规划、科学利用、战略储备以及依附于矿产资源的社会、经济、环境效益的全面、协调和可持续发展。 国家将从事矿产资源勘查或开采的权利，授让给从事具体勘查或开采活动的社会成员，使其成为矿业权人并围绕矿产资源依法进行各种经济活动，将矿产资源的国家所有转变为实际的社会所有；将以自然状态存在的只具抽象概念和抽象价值的矿产资源转变为具体的有利用和交换价值的矿产品。 我国1996年修正的《矿产资源法》第五条规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤，由国务院规定。开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度”[1]，社会成员必须依法申请登记，取得矿产资源的勘查许可证和采矿许可证，并按规定交纳相应的税、费，才能从事具体的矿产资源勘查、开发活动。这就是矿产资源国家所有的具体体现。 国家以法定方式将其所拥有的矿产资源所有权的占有、使用权能授让给他人，并通过这种授让来实现其处分和收益权利。所谓的矿产资源的市场化配置，在现阶段来说，就是按市场基本法则，授让矿产资源所有权的占有和使用权能。 2
我国现阶段的经济体制本质与特点 我国目前实行的社会主义市场经济体制同社会主义基本制度是相一致的，它在公有制为主体，多种所有制共同发展的所有制结构下运行，以共同富裕为目标，具有强大的国家宏观调控能力。社会主义市场经济是市场经济的一种历史形式，在资源配置的基础方式和手段上，既要遵循市场经济的一般规律，又必须体现社会主义基本制度特征。社会主义市场经济就是把社会主义基本制度的优越性与市场优势相结合的经济体制。 建立社会主义市场经济体制，要借鉴和吸取发达国家的经验教训，因为市场有其自身明显的弱点和局限性，它不可能自动地实现经济总量的稳定和平衡，难以对相当一部份公共设施和消费进行调节，在社会效益重于经济效益的领域或环节里，市场不可能实现预期的社会目标，在一些垄断性和规模经济显著的行业，市场的调节能力也是甚微的。所以必须构建国家宏观调控体系，运用法律、经济、行政等宏观调控手段，把长远利益同当前利益、整体利益同局部利益结合起来，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡，从而有效地指导社会经济生活，促进国民经济的全面、协调、可持续发展。我们必须从国情出发，以“三个代表”重要思想为指导，认真落科学发展观，在实践中不断探索总结，创造出一种有中国特色的矿产资源管理及配置模式。 3
我国矿产资源配置的法律规定及现状 《矿产资源法》规定，从事矿产资源的勘查或开采实行登记许可制度，并以勘查许可证和采矿许可证形式，实施国家对矿产资源所有权占有、使用权能的转移出让，也就是探矿权和采矿权即矿业权的转移出让。国家对矿业权的出让实行有偿取得制度，明确矿业权有偿取得的具体办法和实施步骤由国务院决定。由此可以看出，现阶段国家对矿产资源的配置，仅仅是将一种围绕只具抽象概念和价值的“矿产资源”勘查和开采所进行的经济活动并以许可权利所体现的部份使用、占有权能的出让，并没有改变矿产资源国家所有的本质。 国务院第240号、241号令发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》两个法规性文件，具体规定了探矿权和采矿权的有偿取得制度，明确以“申请、批准”和“可以通过招标、投标”两种法定途径取得。其中招、投标方式出让的矿业权，必须同时符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十二、十三条，以及《矿产资源开采登记管理办法》第九、十条规定。 国家对矿产资源配置的立法宗旨是明确的，现行的法律法规符合国情，行之有效。 我国的矿产资源形势十分严峻，全面小康社会建设对矿产资源的依存度越来越高，而国内矿产资源对社会经济发展的保障程度却越来越低。国家探明和保有的矿产资源增长量大大低于矿产品的开采消耗量。矿产资源的瓶颈已严重威胁到国家的资源安全，成为我国现代化建设和国民经济可持续发展的最大制约因素之一。 随着我国法治建设的日益完善和改革开放的不断深化，国家的矿业秩序正朝着好的方向发展。但不可否认的是，在矿产资源的配置途径和方式上，还存在着有法不依、执法不严的现象，政府管理不到位，对矿产资源的所有权归属认识错误，从而导致部份地区官商勾结，政府部门和领导干部深陷非法利益格局，腐败严重，涉矿黑恶势力猖獗。对矿产资源违法勘、开，乱挖滥采、采富弃贫，大肆侵吞国家矿产资源，侵害矿业权人的合法权益，破坏环境，甚至因掠夺矿产资源而发生械斗火拼伤亡流血等事件，严重干扰破坏矿业秩序，影响经济社会的健康发展。有的地方为了局部和眼前利益，打着整顿矿山、规范矿业秩序的旗号，以推进市场化配置矿产资源为借口，违反国家法律法规和科学发展观，无视国家产业政策和全局长远利益，将本地区的矿产资源利益格局重新洗牌，从而导致矿产资源所有权错位，矿政管理权越位，矿业权乱位、市场要素缺位、矿业经济掉位的不良局面。他们有意无意地混淆社会主义市场经济的本质，错误理解矿产资源的市场化配置，不顾实际情况，盲目追求矿业权的眼前利益特别是近期现金收益的最大化，完全忽视了国家对矿产资源开发的长远利益和其他综合效益。在一些地区，某些管理部门将工作程度极低的国家公益性地质矿产调查中发现的矿化线索，向地勘单位施压，令其对这些线索编（造）制一些简单说明，不经评估，便以矿业权形式，竞价拍卖。更有甚者，将勘查空白区块内矿业权申请人所申报的简要地质矿产线索也要作为矿产地材料和矿业权拿来“市场配置”竞价拍卖。如此，进行风险勘探的投资者权益不能得到保障，就不会再有社会性的风险勘查投资进入矿产资源勘查领域，而单靠国家的投入又无法完成大量空白区的勘查，矿业经济的全面、协调、可持续发展也就没有了保障。部份地方政府的这种只求获得矿业权的现实收益，却不去承担任何经济技术风险的行为，不是进行矿产资源的市场化配置，而是一种对国家的矿产资源和其他社会资源极端不负责任的行为。 有的地方，无视矿业权取得的法定途径与方式，为了在短期内出政绩获利益，出台一些与国家现行法规相抵触的部门政策规章，使矿业权一级市场拍卖成风，好象只有通过矿业权拍卖，才能真正体现矿产资源的市场化配置。遗憾的是，目前在我国找不到任何有关矿业权以拍卖方式出让的法律依据。把法律法规明确的“申请、批准”和“可以通过招标、投标”等矿业权有偿出让方式与矿产资源的市场化配置相对立，是没有任何理由根据的。 社会主义市场经济是法治经济，矿产资源的市场化配置也应遵守游戏规则，依法配置。 4、优化矿产资源市场配置的途径和方式 目前我国矿产资源市场配置方式单一，配置程度和综合效益不高的主要原因是管理体制的落后，管理水平的低下，相关的法律法规尚待完善，矿业权资本市场尚未形成，国家作为矿产资源所有者的基础性投入明显不足。 针对我国矿业经济的市场化程度低，抗风险能力弱，国家经济发展和国家资源安全对矿产资源的需求品种多、数量大、时间急迫的现状，我们应首先加强矿产资源规划，在科学、合理、节约利用矿产资源的同时，加大矿产资源勘查方面国家的先期性和基础性投入，制定相关的产业政策，密切关注矿产品市场的供需状况，着力培植矿业权市场和矿业资本市场，促进和加快矿业经济的市场化进程。 健全和完善矿产资源优化配置的法律法规体系，提高管理部门和人员的行政管理和服务质量水平，探索国家新的财政管理形式，科学合理地分配各级财政的矿产资源收益，严格规范其收益的用途并应进行专项审计。彻底破除矿产资源收益分配的不合理利益格局，优化矿产资源的配置途径和方式。 在矿产资源的优化配置方式上，需要有所创新，要从根本上改变目前单一的如痴如醉的矿业权拍卖出让方式，创建矿产资源的计划与市场配置相结合的混合配置机制。国家既然是矿产资源的所有者，也是矿业权一级市场的经营者，为了实现矿产资源的优化配置，充分实现国家对矿产资源的综合收益，就应该在法定的配置途径上探索创新具体的（配置）经营方式。比如在选择确定矿业权受让对象时，不但要考虑其经济实力，也应考核其资信能力，在矿产资源勘查、开发领域里的历史成就和近期业绩以及对国家和社会的综合贡献等。可以将矿业权出让的标的设定为勘、开作业区内最高的矿业权价款，也可以是最佳的勘、开实施方案，最优的勘、开投入计划。我国矿产资源勘查严重滞后于矿产开发，应努力降低矿产勘查风险和成本，把有限的人、财、物集中投入到最可能实现经济收益的勘查区块，提高找矿成功率，所以矿业权价款除了可以一次性按固定价格以矿业权形式出让外，也可以探索按一定的分成比例，将矿业权价款作为投资，通过招、投标或协议等形式寻求合作者，双方约定风险收益比例，实施矿产资源的勘、开项目等方式，以提高矿产资源风险勘查者的积极性，降低和规避勘查风险，增强社会投资者的勘查信心。 这里要强调的是，涉及国家资源安全和国民经济重要领域的重要矿产资源不宜进行市场化配置。 5、结语 认真实践“三个代表”重要思想，用科学发展观创建良好的法律及政策环境，制定公开、公平、公正的市场游戏规则,探索形式多样生动活泼、风险共担，实现共赢的市场机制，强化国家宏观调控能力，是激活市场主体，实现矿产资源优化配置，促进矿业经济全面，协调，可持续发展的基本保证。 |
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